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          警惕將國務院新規理解成為以“生態保護修復”名義大搞片區開發土地整理!

          發布時間:2022-06-30

                  國務院辦公廳出臺重磅政策,鼓勵社會資本參與生態保護修復,我認為這是個重磅利好,既能解決生態保護修復需要大量的資金投入,又能夠利用社會資本市場化的優勢將生態保護修復與產業相結合,鞏固提升生態保護修復效果,真的是給了很多前所未有的政策,也能夠跟現行的片區開發、城市更新、全域土地整治等內容結合,雖然利好多多,但底線也突出,不能觸碰的堅決不能碰。

           

                  一、什么是文件中指的“社會資本”?

                  本政策中的社會資本,不是簡單的參與到生態保護修復項目之中。不是簡單參與具體的勘察、設計、監理、咨詢、施工、審計的各參與方都是社會資本,而是按照政策中提到的“為社會資本營造公平公正公開的投資環境”即投資人,以投資人的身份參與到生態保護修復項目的投資的人才能夠稱為社會資本,因此社會資本是要出錢投資的。

                  二、本文件導向是“財政少出錢,甚至不出錢”!

                  既然是國務院級別的文件,其文件導向必須清晰正確,因此我從政策多出體現出本政策導向是鼓勵社會資本多出錢,依靠修復后配比給社會資本的自然資源或特許經營權,通過經營上述權益獲利并覆蓋投資成本及收益的模式,全文沒有大肆宣傳政府出資或補貼。比如“對有穩定經營性收入的項目,可以采用政府和社會資本合作(PPP)等模式,地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報?!钡膬热荼硎?,按照以往采用PPP模式推廣,多強調政府的支出責任,但本政策強調對于有穩定經營性收入的項目才可以采用PPP模式,清晰的指出了生態保護修復類項目采用PPP模式要求足額的使用者付費,也就是說依靠純政府付費搞生態保護修復的PPP項目已經被“禁止”了。

                  同時文件中沒有理解社會資本的投資與回報的區別,比如投資補助和資本金注入是政府投資的模式,是在投資環節解決資金來源問題,不解決社會資本獲得合理回報的問題,只有運營補貼才解決社會資本合理回報,因此文件把政府在投資和運營階段解決的不同問題進行混淆了,沒有理解政府資金在不同項目階段運用的問題,屬于錯誤表述。

                  與此同時,政策又把社會資本獲得合理投資回報的具體模式予以細化,既獲得自然資源使用權或特許經營權、碳匯增量交易、資源綜合利用等三種模式清晰化的表述出來,由此可見本輪的鼓勵社會資本參與生態保護修復的盈利模式不以財政資金為主,而是給予其資源進行自主經營,這符合嚴控政府隱性債務的要求,也是我鼓勵并贊同的正確“片區開發及城市更新”的獲利模式。

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                  三、鼓勵生態保護修復與其他自然資源捆綁實施

                  這個政策給的很及時,既然要求生態保護修復與產業發展并進,同時又要保證社會資本進得去、退得出、有收益,那勢必在賦予社會資本實施生態保護修復項目投資權益的同時,給予社會基本相應的自然資源權利權屬,以保證其開發獲得合理回報。因此通過一次招標解決投資權利和權屬資源的取得尤為重要,這個話題正式我前幾天探索的寫出的文章《財金10號文背景下“土地出讓 PPP”合并路徑》所探討的問題。

                  四、具體修復類型中的亮點特色

                  生態保護修復項目類型比較多,老張比較關注的是全域土地整治類型及河道保護治理類型。因為在全域土地整治類型中,老張發現提到了建設用地整理、土地復墾等內容的表述,這類東西是在生態修復保護的背景下提出的,不是鼓勵片區開發,比如老張看到云南保山市隆陽區以搞全域土地整治的模式搞了片區開發,雖然項目中有部分內容與本文件中提到的生態保護修復相吻合,但絕大部分內容還是以區域開發為主,更為關鍵的是其給予社會資本的投資回報模式不是本文件鼓勵的自然資源使用權或特許經營權、碳匯增量交易、資源綜合利用,而是財政付費,所以即使項目內容符合國務院文件精神,但具體的合作模式與方法老張個人認為與國務院精神背道而馳。

                  至于河道整治類項目,文件明確社會資本可以獲得水資源并可以利用,這才是生態修復保護社會資本合作的正確打開方式,包括全域土地整治賦予社會資本一定數量農用地土地指標,并允許社會基本自行處置或用于相關項目獲得收益,只有這樣,才能夠既不新增政府隱性債務,又能夠獲得金融支持。

                  五、新一輪的城市更新開發可以借鑒本政策的思路

                  國務院的這個新政策在賦予社會資本產權激勵的角度上,提出了一些很好的借鑒思路,比如“對社會資本投入并完成修復的國有建設用地,擬用于經營性建設項目的,在同等條件下,該生態保護修復主體在公開競爭中具有優先權;涉及海域使用權的,可以依法依規比照上述政策辦理?!鄙鲜稣弑硎龊芎玫脑忈屃私o予社會資本生態保護修復項目投資權利的同時,利用其保護修復產生的自然資源產權,有優先開發的權利,在城市更新政策是完全可以借鑒使用的,既解決了無法突破協議出讓更新主體取得相應開發土地的限制性規定,又能夠合理補償社會資本參與前期開發的投入,是城市更新乃至很多需要鼓勵社會資本參與投資的領域的重大政策引領,建議廣泛推廣。

                  綜上,由國務院在生態修復領域新政策可以看出未來在其他領域國家鼓勵社會資本參與其中的方式,也給金融機構提供很好的項目實施模式,更多的強調賦予社會資本資源,而不是財政那點錢,因此在本級政府財政可承受的基礎上,更多的將有限的資源賦予社會資本,同時也警惕地方政府假借“生態保護修復”的名義大搞片區開發,警惕地方政府在此類項目推出時資源配置不足財政資金來補這種把財政支出責任后移的不當模式,真正的從資源產業生態開發利用的角度入手,推出合適的生態修復項目,與社會資本共同實現生態環境發展目標!


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